El empleo público en tiempos de crisis: la descentralización productiva en las Administraciones Públicas

La posibilidad de que las AA.PP. puedan utilizar los servicios prestados por una ETT para satisfacer sus necesidades de efectivos ha sido algo históricamente discutido

La crisis económica ha repercutido claramente en el terreno del empleo público, no sólo en la utilización de las fórmulas de contratación laboral “directa”, sino también en las que se instrumentan por medio de vías “indirectas”, como son el recurso a las Empresas de Trabajo Temporal o la subcontratación de obras y servicios. El objetivo de este trabajo se dirige a dar cuenta de los principales problemas que plantea la utilización de estas fórmulas de descentralización productiva por parte de las AA.PP y cómo los resuelve el ordenamiento jurídico.

Por Luis Enrique Nores Torres. Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Universitat de València.- (El artículo se publicó en la Revista General de Derecho Administrativo n.º 35. Iustel, enero 2014 y en INAP)

Los trabajos públicos de jardinería suelen ser de gestión indirecta

1. Introducción (1)

1.- La crisis económica tiene una clara repercusión en la actividad contractual desarrollada por las AA.PP. en orden a la dispensación de servicios : por un lado, las dificultades financieras y la carencia de recursos generalmente determinan una destrucción del empleo, sea directo o indirecto, y un descenso en el número de contrataciones que se realizan; asimismo, esa falta de recursos debería tener alguna incidencia a la hora de elegir las fórmulas contractuales a utilizar, seleccionando aquéllas que en principio puedan parecer más económicas, bien porque son más baratas, bien porque generan el derecho a percibir subvenciones, bien porque no generan gastos adicionales.
 

2.- En principio, las AA.PP. pueden satisfacer sus necesidades de mano de obra o de efectivos a través de diferentes vías:

2.1.- De entrada, cabe pensar en la contratación de personal laboral por la propia administración. Esta posibilidad no ofrece ningún tipo de duda, el propio Estatuto Básico del Empleado Público permite deducirlo con facilidad, al reconocerlo de modo expreso en los arts. 8 y 11; además, se trata de un reconocimiento amplio y sin exclusiones. En la misma línea, se mueven las distintas normas sobre función pública autonómicas, tanto las previas al EBEP(2), como las posteriores(3).

2.2.- Por otra parte, estas necesidades podrían cubrirse de manera indirecta, empleando fórmulas de externalización de las diferentes actividades, es decir, recurriendo a lo que se conoce como descentralización productiva. En este sentido, cabe imaginar, de un lado, la contratación de servicios por medio de una Empresa de Trabajo Temporal (en adelante, ETT) o, de otro, la contratación de obras y servicios vía contratas y subcontratas.

3.- La existencia de todos estos instrumentos aconseja delimitar de forma clara en qué supuestos se puede acudir a unos y otros, qué beneficios e inconvenientes se pueden derivar de tales decisiones, así como qué responsabilidades se pueden generar. Pues bien, precisamente, el objetivo de este trabajo se dirige a abordar este tipo de problemas, si bien, por razones de extensión, he debido dejar al margen las cuestiones relativas a la contratación laboral “directa” y centrar el análisis en algunas (no todas) de las cuestiones que suscita el recurso a la descentralización productiva por parte de las AA.PP., esencialmente desde la perspectiva jurídico-laboral(4).

3.1.- En este sentido, entre los aspectos problemáticos a tratar, de entrada estarían los relacionados con la posibilidad de que las AA.PP. puedan recurrir a los servicios de las Empresas de Trabajo Temporal, una materia que ha sido objeto de diferentes modificaciones a lo largo de los últimos años; por otra parte, se encuentran las relativas a las consecuencias que se derivan de las decisiones descentralizadoras vía contrata por parte de una administración, lo que remite al estudio de la aplicación de los arts. 42 y 44 ET en este ámbito.

3.2.- En fin, las dificultades interpretativas que plantea la contratación laboral “directa” en el seno de la administración (aplicación de los principios de acceso a función pública en la contratación laboral, límites a la contratación, procedimientos selectivos, modalidades contractuales utilizables, consecuencias del uso desviado de las distintas figuras, la construcción del trabajador indefinido no fijo de plantilla, etc.), como decía, han quedado al margen de este estudio por razones de extensión, si bien han sido objeto de múltiples tratamientos doctrinales, a los cuales me remito(5).

2. El recurso a la ETT

4.- La posibilidad de que las AA.PP. puedan utilizar los servicios prestados por una ETT para satisfacer sus necesidades de efectivos ha sido algo históricamente discutido y que ha generado muchas dudas, primero, por el silencio legal sobre el particular y, con posterioridad, por el modo en que se ha reconocido(6).

4.1.- En efecto, la Ley 14/1994, de 1 de junio, mediante la que se regula por primera vez la actividad de estas empresas (en adelante LETT), no afrontaba la cuestión, lo que dejaba la puerta abierta a la incertidumbre, al no existir un reconocimiento ni una prohibición de carácter expreso. Leer+

Ciclo del conferencias del INAP "La realidad social en España"