jueves, 13 de marzo de 2014

Doce ideas relevantes sobre las competencias propias e impropias tras la Reforma Local

Aproximación al nuevo marco competencial y organizativos de los pequeños y medianos ayuntamientos y diputaciones tras la ley 27/2013, de 27 de diciembre (LRSAL)
 
 Por Luis Jesús de Juan Casero, Vicesecretario General de la Diputación de Ciudad Real
 
1.º.- Doce ideas relevantes
 
La ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, (en adelante, LRSAL) ha pretendido, al menos en principio, configurar un nuevo régimen jurídico local en España. En este trabajo se intenta abordar algunos de los temas concretos que se consideran más importantes para los pequeños y medianos municipios y para las Diputaciones tras la LRSAL y facilitar, desde un punto de vista práctico, una opinión profesional abierta a cualquier otra que pueda resultar discrepante.
 
Fachada de la Diputación de Ciudad Real
Las ideas más relevantes que después se explican con más detalle se resumen así:
 
1.- Para determinar qué competencias y actividades pueden legalmente asumir los ayuntamientos y cualesquiera otras entidades locales no basta con acudir a la ley básica de régimen local, sino que, fundamentalmente, se debe atender a la legislación estatal y autonómica, a los acuerdos o resoluciones de delegación de competencias de las demás Administraciones y, en su caso, a las autorizaciones obtenidas en relación a actividades complementarias, que sigue permitiendo la ley, a pesar de la derogación del art. 28 y la modificación del art. 25.1.
 
No obstante, además, el art. 57 de la ley permite a las entidades locales la suscripción de convenios interadministrativos en asuntos de interés común, concepto jurídico indeterminado que amplía las posibilidades de actuación local en el marco de las relaciones con la administración estatal y autonómica.
 
2.- El art. 25 LRBRL habla de materias y no de competencias municipales propiamente dichas, por lo que habrá que estar a las competencias específicas que dispongan las leyes estatales y autonómicas reguladoras de cada una de esas materias, cuando se hayan dictado. Dado que el ámbito material de actuación municipal existe en virtud de lo dispuesto en ese artículo, hay que interpretar, caso por caso, en qué consisten o pueden consistir las competencias asignadas cuando no exista legislación sectorial. Esta interpretación está avalada por lo dispuesto en la Carta Europea de Autonomía Local, cuyo art. 4.2 determina que las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad.
 
Una interpretación contraria nos llevaría a negar competencia a los municipios en festejos populares, o en la organización de eventos culturales, porque en muchas CCAA no existe norma legal sectorial que les atribuya competencias concretas en estas materias.
 
3.- Aunque en principio el art. 25 LRBRL resultante de la LRSAL es más restrictivo que el original de la ley 7/1985, frente a lo que se ha dicho en diversos foros y comentarios doctrinales, esos ámbitos materiales pueden ser válidamente ampliados por una futura ley sectorial estatal o autonómica. Este precepto básico no cierra esa posibilidad (dice que el municipio ejercerá “en todo caso” (1), no “exclusivamente”) y, por su parte, el art. 7.2 no limita la fijación de las competencias propias municipales a la LRBRL.
 
La consideración conjunta de esas normas con el citado art. 4.2 de la Carta Europea de Autonomía Local, nos lleva a afirmar que siguen estando vigentes las normas con rango de ley, estatales y autonómicas, que contengan competencias municipales en materias distintas a las recogidas en este artículo (2), lo que también es clave para entender el auténtico alcance de la LRSAL.
 
4.- En una lectura apresurada de la ley, podría pensarse que los servicios obligatorios del art. 26.1 LRBRL son los únicos servicios o actividades de obligado cumplimiento para los ayuntamientos. Pero no es así. El art. 26 simplemente establece una breve relación de servicios mínimos obligatorios que debe prestar cada ayuntamiento con independencia de lo que indique la legislación sectorial. La legislación del Estado y de las CCAA atribuye un gran número de competencias sectoriales a los municipios que han de ser atendidas por los ayuntamientos. En muchos casos, la legislación sectorial asigna a todos los ayuntamientos servicios y actividades que, en principio, sólo se atribuyen a los municipios mayores en la relación de servicios mínimos del art. 26. Por ello, las modificaciones introducidas por la LRSAL en el art. 26 no parecen relevantes: la clave está en lo dispuesto en el art. 25 y en la legislación sectorial que lo desarrolla y complementa.
 
5.- Conforme al nuevo art. 36 LRBRL resultante de la reforma contenida en la LRSAL, las competencias propias de las Diputaciones Provinciales son las que le atribuyan en este concepto las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública y, en todo caso, las que cita el precepto. La ley permite que la legislación sectorial, tanto estatal como autonómica, atribuya competencias propias sin límite a las Diputaciones Provinciales, por lo que habrá que estar en cada territorio provincial a lo que se establezca en esa legislación sectorial estatal y autonómica como competencias propias de las Diputaciones y justificarlo en cada expediente.
 
La mayor parte de las competencias propias que la LRBRL atribuye a las Diputaciones son competencias instrumentales, no materiales, y, además, se vinculan directamente a la asistencia a los municipios. No obstante, el examen conjunto de la normativa de aplicación permite afirmar que se otorgan a estas instituciones más competencias materiales ajenas a los municipios de lo que inicialmente pudiera parecer.
 
Las Diputaciones
 
6.- La atribución como competencia propia de las Diputaciones Provinciales de la asistencia técnica, jurídica y económica a los ayuntamientos habilita a la Diputación Provincial para desarrollar una amplia gama de actividades y acciones de fomento dirigidas a los ayuntamientos de la provincia para facilitar el ejercicio de sus competencias propias, es decir, a las recogidas en los arts. 25 y 26 de la propia ley de Régimen Local, y no sólo en relación con los servicios mínimos, como ratifica el propio art. 26.3 de la ley. Con ello, de forma indirecta, se amplía de forma muy notoria la habilitación competencial de las Diputaciones Provinciales y se permite un amplio abanico de actividades y políticas públicas (convocatorias de subvenciones económicas destinadas al ejercicio de cualquier competencia municipal, creación de departamentos o unidades administrativas orientadas a la asistencia técnica y jurídica a los ayuntamientos en el ejercicio de cualquiera de sus competencias - urbanismo, medio ambiente, control financiero y presupuestario ......- y muchas otras).
 
7.- La determinación como competencia propia de las Diputaciones provinciales de la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas (art. 36.2.d LRBRL), también amplía considerablemente el haz de potestades legítimas de intervención administrativa de las Corporaciones Provinciales.
 
Si el legislador básico ha mantenido adrede este “concepto jurídico indeterminado” es porque pretende que la Diputación mantenga actividades y competencias propias más allá de la asistencia a los municipios. Y, además, que tales competencias o actividades se refieran tanto al desarrollo económico en el territorio provincial (promoción económica...) como al desarrollo social (necesidades sociales en sentido amplio), en el mismo ámbito. Defender lo contrario dejaría sin contenido este precepto, cuyos únicos límites son el respeto a las competencias de otras Administraciones Públicas y el ámbito de la provincia como referencia territorial. Dado que se configura legalmente como una competencia propia provincial (y que, por tanto, debe ser desarrollada en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, conforme al art. 7.2 de la ley), la expresión “de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas”, no debe entenderse como obligación de solicitar autorización previa (característica de las competencias no propias), sino como necesidad de evaluación interna de la conformidad o no discordancia de la actuación proyectada con las competencias ajenas.
 
8.- La LRSAL es una oportunidad para las Diputaciones provinciales. Los servicios de asistencia que menciona no son nuevos, pero la ley ofrece una excelente ocasión para reforzar la figura de las Diputaciones como entidades prestadoras de servicios técnicos comunes a los ayuntamientos basados en criterios de calidad y eficiencia. Esas competencias instrumentales (servicios de administración electrónica y contratación centralizada, recaudación, prevención y extinción de incendios en municipios de menos de 20.000 hab., tratamiento de residuos, garantía de servicios de Secretaría e Intervención municipios menores de 1000 hab. y de funciones públicas necesarias, ....) deben ser objeto de estudio detenido y planificación adecuada en cada Diputación Provincial. Sólo ese estudio permitirá fijar el alcance de las responsabilidades asignadas, dimensionar adecuadamente las necesidades de recursos humanos y determinar la forma de gestión más idónea en cada caso. La legislación sobre régimen local, y la sectorial, extienden las competencias de asistencia a los municipios de las Diputaciones provinciales a todos los ayuntamientos sin límite por razón de la población de los municipios.
 
9.- La prestación coordinada de servicios por la Diputación prevista en el actual art. 26.2 LRBRL precisa, primero, que se trate de un ayuntamiento de menos de 20.000 habitantes; segundo, que se trate de uno de los servicios concretos indicados en la norma, y no de cualquier otro, y, tercero, que exista plena conformidad del Pleno del Ayuntamiento (y quórum de la mayoría absoluta) con la fórmula concreta de prestación planteada por la Diputación Provincial.
 
Pero, además, también es preceptiva la autorización del Ministerio de Hacienda en este caso. La redacción final de la LRSAL no pone límite alguno, ni requiere autorización ministerial si la opción del ayuntamiento se orienta a la prestación de cualquiera de estos servicios por una mancomunidad o consorcio, ni tampoco si se opta por la gestión directa: sólo es preceptiva la autorización estatal cuando interviene la Diputación provincial en funciones de coordinación. De hecho, tampoco es necesaria esta autorización si el municipio decide apartarse de la fórmula provincial de prestación del servicio: en tal supuesto es suficiente un informe municipal en el que se acredite ante la Diputación Provincial que el servicio puede ser prestado a un menor coste.
 
Nada impide que la Diputación participe en consorcios o acude a otras fórmulas de prestación asociativa de otros servicios o competencias locales no incluidos en la relación del art. 26.2 (para la prestación de servicios de asistencia técnica en el ámbito urbanístico, por poner un ejemplo), sin necesidad de obtener autorización estatal. Pero, cuando se constituya una nueva fórmula de prestación coordinada de esos servicios municipales obligatorios se habrá de seguir el procedimiento citado.
 
10.- De otra parte, los arts. 27 y 37 de la ley (este último, relativo a delegación de competencias a las Diputaciones, se remite al régimen jurídico aplicable a los ayuntamientos) incorpora una relación amplia y no exhaustiva de materias que podrán ser objeto de delegación a cualquiera de las entidades locales, incluida la Diputación. Entre ellas pueden citarse servicios sociales, igualdad y mujer, guarderías, turismo, medio ambiente y hasta la liquidación y gestión de tributos autonómicos y estatales ... De esta relación puede extraerse, por vía indirecta, una aproximación a las materias que el legislador básico estima ajenas a las competencias de las entidades locales.
 
11.- Por último, conforme al nuevo art. 7.4 de la ley, tanto los ayuntamientos como las Diputaciones podrán ejercer competencias distintas de las propias o de las atribuidas por delegación que no hayan sido formalmente delegadas (las citadas en el párrafo anterior u otras), sólo cuando no se ponga en riesgo su sostenibilidad financiera de acuerdo con lo dispuesto en la legislación de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio con otra Administración Pública.
 
En tal caso, será necesaria la previa obtención de dos informes vinculantes: primero, el de la Administración competente por razón de la materia, que debe señalar la inexistencia de duplicidades, y, segundo, del Ministerio de Hacienda (o administración de tutela financiera, si fuera otra), sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias.
 
12.- Las entidades locales deberán prestar los servicios y realizar las actividades que las leyes les asignen, y éstas y aquéllos se habrán de financiar con cargo a los ingresos tributarios, o no tributarios, previstos en la Ley de Haciendas Locales, fundamentalmente a través de tasas e impuestos locales. En relación con las dudas generadas respecto a la competencia para la prestación de determinados servicios tras la LRSAL, parece que lo razonable es buscar la solución que ofrezca mayor calidad y menos coste para los ciudadanos, pues serán éstos los que finalmente financien los servicios.
 
2.º.- Aproximación a las  competencias de las entidades locales  y a su nuevo régimen jurídico.  Leer+

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