"Puede concluirse que, tras casi un año de entrada en vigor de la Ley y pese a las intenciones del legislador, el objetivo de “clarificación de las competencias municipales”, al menos por ahora, no se ha alcanzado"
Cuando está próximo a cumplirse un año desde la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local (LERSAL, en lo sucesivo), puede ser oportuno abrir una ventana de reflexión en torno a una categoría evanescente de competencias municipales como es la de competencias “disponibles” o las que el legislador, tras la censura que realizara el Consejo de Estado, terminó acuñando como "competencias distintas de las propias o de las atribuidas por delegación".
Por Rafael Jiménez Asensio, consultor institucional, Catedrático de la Universitat Pompeu Fabra y abogado. (Publicado en Diario Municipal e INAP)
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| Ayuntamiento de Segovia |
El principio dispositivo siempre ha estado presente en el sistema competencial local. Y más aún en las competencias municipales. Lo estaba en el régimen competencial de la Ley de Bases de 1985 y lo sigue estando ahora. De hecho, una de las diferencias sustantivas entre competencia y servicio mínimo obligatorio radica en que aquellas pueden ser actuadas o no por el gobierno local, con mayor o menor intensidad, en función de su prioridades políticas y de sus recursos financieros. Bien es cierto que el legislador sectorial, en determinados contextos normativos, es obligado a prestar ciertos servicios. Y en esos casos las diferencias entre ambas categorías se difuminan. Pero, en cualquier caso, en el ámbito competencial municipal la intervención del principio dispositivo ha sido y es intensa. También en el ámbito de esa nueva categoría de competencias “disponibles” o “distintas de las propias y de las delegadas”. En este ámbito el juego del principio dispositivo, aunque con los condicionamientos que se expondrán, es muy amplio.
Pero, realmente, la comprensión de los problemas más inmediatos con los que se enfrentan los municipios españoles no solo se sitúa en la definición puntual del régimen jurídico de tales competencias “disponibles” (en qué supuestos materiales se pueden ejercitar y a través de qué procedimiento), sino también en una serie de cuestiones transitorias o inmediatas que pueden producir algunos quebraderos de cabeza puntuales en la gestión de esa cartera de servicios en las entidades locales. A ellos les prestaremos debida atención, siquiera sea en los términos sucintos en los que este trabajo se enmarca. Nos referimos principalmente a la aplicabilidad del artículo 57 bis de la LBRL y a la adaptación de convenios prevista en la disposición adicional décima, apartado primero, de la LERSAL.
Las consecuencias de la reordenación de las competencias municipales: voluntad del legislador y confrontación con la realidad.
El preámbulo de la LERSAL, como es conocido, define con claridad que uno de los objetivos básicos de la Ley es “clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio de ‘una Administración una competencia’”. Pone de relieve, así, que, en opinión del legislador, existen innumerables disfunciones derivadas de un imperfecto sistema competencial y que este pretende corregirse a través del nuevo marco normativo.
La idea inicial no era otra que, como también es sabido, reducir la cartera de servicios locales. Y, en particular, cuestionar las actividades complementarias que llevaban a cabo los municipios con base en el ya suprimido artículo 28 de la LBRL (un precepto atentamente estudiado en su día por el profesor Alfredo Galán). Para ello se configuró una categoría de competencias municipales de perfiles borrosos, que caracterizamos aquí como “competencias disponibles”. Inmediatamente se explicará por qué.
La finalidad más prosaica, como bien pusiera de relieve en su día el profesor Antonio Embid Irujo, era contribuir mediante esa supresión de la cartera de servicios al ajuste de las cuentas públicas en el marco del proceso de contención fiscal que se abre en España especialmente a partir de 2012. Los Planes Presupuestarios de 2014 y 2015, presentados por el Ministerio de Economía y Competitividad ante la Comisión Europea (el de 2015 se presentó el 15 de octubre de 2014), tenían ese importante objetivo de ahorrar al erario público una cifra estimada de 8.000 millones de euros en un plazo de siete años (actualmente hasta 2020). Un ahorro que ya fue calificado por el profesor Muñoz Machado como un objetivo difícilmente alcanzable por esta vía (entre otras) de “clarificar competencias”. Las fuentes de ahorro estimado no se cifran solo en el ámbito competencial, pero este era (y sigue siendo) uno de sus componentes esenciales.
Solo hace falta consultar el Plan Presupuestario de 2015 para advertir que, pese a los problemas aplicativos que está encontrando la LERSAL en la práctica, todavía el Gobierno de España pretende ahorrar en ese ejercicio presupuestario más de 2.500 millones de euros por supresión de lo que denomina “gastos impropios” (esto es, por reducción de la cartera de servicios derivada de competencias municipales ni propias ni delegadas). Probablemente el optimismo haya invadido la sede de los ministerios, pero creo que no se ha contagiado a la Comisión Europea; pues si la rebaja estimada del déficit público se cuantifica en 2015 en 1,3 por ciento del PIB en relación con 2014 (del 5,5 al 4,2 por ciento), nada más y nada menos que casi 0,4 puntos de esa rebaja se cargan sobre las espaldas de “la reforma local” o de las entidades locales. Y de ellos casi 0,3 puntos sobre el sueño de reducir drásticamente la cartera de servicios municipales en un año electoral, como es 2015. Se comprende, así, la perplejidad y el escepticismo de los responsables de la Unión Europea cuando analizan las cuentas presentadas por el Reino de España.
Bien puede concluirse que, tras casi un año de entrada en vigor de la Ley y pese a las intenciones del legislador, el objetivo de “clarificación de las competencias municipales”, al menos por ahora, no se ha alcanzado, ya que, por un lado, la nueva regulación ha introducido unas buenas dosis de confusión en el complejo panorama antes existente; y, por otro, las Comunidades Autónomas (o buena parte de ellas) han llevado a cabo, como bien puso de relieve Manuel Zafra, lecturas singulares que han desactivado, siquiera sea parcialmente y con algunas notables paradojas, los iniciales objetivos de la LERSAL.
Batalla jurídica
Pero la batalla jurídica sigue abierta, además por muchos y cruzados frentes. Y todo parece indicar que esa batalla no se cerrará hasta que el Tribunal Constitucional afronte directamente la batería de recursos de inconstitucionalidad y el conflicto en defensa de la autonomía local ya planteados y dicte las respectivas sentencias. Asimismo, el Estado ha acudido al procedimiento previsto en el artículo 33.2 LOTC, que se plantea con carácter previo a la interposición del recurso de inconstitucionalidad. La Comisión bilateral estudiará las posibilidades de llegar a acuerdos entre el Estado y las respetivas Comunidades Autónomas en el caso de dos normas con rango de ley procedentes de Galicia y Andalucía.
Mientras tanto (y el mientras tanto puede ser largo) hay que gestionar inteligentemente la contingencia y evitar o eludir en la medida de lo posible los problemas (o, al menos, amortiguarlos), buscando interpretaciones coherentes, sistemáticas, razonables y con sentido común, que se integren en el sistema de régimen local vigente tras la Constitución de 1978 y los Estatutos de Autonomía. El profesor Francisco Velasco ha estudiado con rigor en números trabajos todos los problemas competenciales que se abren con motivo de la entrada en vigor de la LERSAL y sus dificultades aplicativas. Nos remitimos a ellos.
Una cosa es, en efecto, el debate jurídico “de salón”, que se mueve en las alturas académicas y del propio Tribunal Constitucional, y otra muy distinta los problemas cotidianos con los que se enfrenta el gobierno local de turno, el operador jurídico o el responsable de un determinado sector de la política municipal. En estos casos, la incertidumbre jurídica o la mala técnica legislativa son letales para la construcción de soluciones razonables a los problemas cotidianos. Esa es una realidad que se impone siempre a las grandes decisiones legislativas de reformas escasamente pensadas en cuanto a sus efectos.
En cualquier caso, a pesar de las dificultades sistemáticas, la confusión semántica y la escasa coherencia interna, a la LERSAL se le ha de intentar buscar una finalidad y sobre todo intentar delimitar cuál es el sentido de sus respectivos enunciados normativos. Y, en esa línea, se hace necesario desbrozar cuáles son las notas distintivas del nuevo sistema competencial local inaugurado a partir de la LERSAL, de las que se ha ocupado también en otros trabajos Alejandro de Diego Gómez.
Tras una cierta desorientación inicial, en estos momentos (a pesar del Consejo de Estado y de la opinión de un sector minoritario de la doctrina) puede concluirse que las competencias municipales son aquellas atribuidas expresamente por el legislador sectorial estatal o autonómico, según el sistema interno de distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas. Esta tesis, no sin resistencias iniciales, se ha terminado por imponer en el propio Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Y ya se puede considerar como definitivamente asentada, a pesar, reiteramos, de lo que el Consejo de Estado ha venido sorprendentemente defendiendo en sus dictámenes de 26 de junio de 2013 y 22 de mayo de 2014.
Pero, al margen de que pueda parecer una tarea alejada de nuestro objeto material preciso (competencias “disponibles”), es importante de todos modos acotar correctamente lo que sean las competencias propias de los municipios, puesto que el concepto “competencia distinta de las propias y de las delegadas” se construye de forma negativa, en el sentido de que esas “competencias disponibles” o mal llamadas “impropias” son aquellas que no son ni propias ni delegadas. Bajo ese punto de vista se convierte en una decisión de política municipal transcendental definir correctamente las competencias propias y delegadas, puesto que a través de esa definición se alcanzará un correcto planteamiento de la cartera de servicios estable que dispondrá el municipio, frente al carácter contingente (o más vulnerable, tal como veremos) que tienen o pueden tener las competencias distintas de las propias o de las delegadas.
Dicho en otros términos, que por lo demás trasladan el espíritu que en esta materia está aplicando el propio Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, lo que debería haber hecho una entidad local tras la entrada en vigor de la LERSAL (y que ciertamente pocas lo han materializado) es un proceso de taxonomía y evaluación de su propia cartera de servicios en clave de las previsiones competenciales recogidas en la propia Ley.
No es momento de adentrarse en las “competencias propias” de los municipios, pero esta categoría, pese a su aparente sencillez, está trufada de problemas aplicativos y de deslinde, puesto que la legislación sectorial (sobre todo la anterior a la LERSAL, que es prácticamente casi toda la vigente en la actualidad) muchas veces define de forma imprecisa esas competencias (atribuciones o facultades) a los municipios y en la generalidad de los casos omite cualquier fuente de financiación para su ejercicio. Este último problema se ha pretendido resolver por la LERSAL, a través del artículo 25.4 LBRL, pero la aplicación de esos principios (más que reglas) solo operan, como es obvio, a partir de la entrada en vigor de la Ley y su desconocimiento por parte del legislador sectorial autonómico (ya se está produciendo en algunos casos) carece, en principio, de consecuencias o efectos directos.
Memoria económica
Es más, en el mejor de los casos, esas exigencias de que el proyecto de ley que atribuya competencias a los municipios venga acompañado de memoria económica y se garantice la suficiencia de recursos, puede jugar como una suerte de elemento de freno a cualquier impulso normativo de mejorar el autogobierno local (o si se prefiere, como una especie de “efecto de desaliento” para el fortalecimiento autonómico de las competencias municipales). El legislador sectorial autonómico se pensará muy mucho a partir de ahora si reconocer una competencia municipal como propia, más aún en aquellas Comunidades Autónomas con fuertes dificultades económico-financieras.
Entiéndase bien el argumento: creo sinceramente que la apuesta del artículo 25.4 LBRL es muy positiva, pero probablemente está falta de concreción (aunque es discutible que una ley básica estatal pueda ir más allá en ese contenido). Su aplicabilidad está plagada de problemas prácticos y de más que previsibles incumplimientos en cadena, en los que la impotencia municipal puede ser el elemento dominante.
Por tanto, a partir de la LERSAL se corre el riesgo cierto (no sé si querido o no) de que el sistema de competencias municipales propias atribuido por la legislación sectorial se enquiste. En efecto, puede suscitarse un horizonte en el que las competencias municipales propias (y, por tanto, la cartera de servicios derivada de ellas) quede congelada en los términos que se establecieron en la legislación anterior a la LERSAL, pues en aquella no se preveía, por lo común, ningún tipo de financiación. No habrá muchos estímulos para que las Comunidades Autónomas amplíen esas esferas de autogobierno municipal, cuando, al menos en términos de la propia Ley, deberían “prever la dotación de los recursos necesarios” para llevar a cabo de forma efectiva esas competencias.
Tampoco los estímulos pueden ser muy elevados para delegar competencias a partir de la LERSAL. Esta Ley prevé un régimen jurídico de las competencias delegadas ciertamente elaborado y que mejora sustancialmente la regulación anterior. La financiación de estas competencias delegadas es uno de los elementos sustantivos del modelo, siendo para ello clave la redacción del artículo 27.6 de la norma. El recorrido que pueda tener esta técnica de delegación en los términos que está recogida en ese precepto se me antoja estrecho. Al menos hasta la fecha lo ha sido. No ha despertado ese “interés o pasión delegante” que el gobierno quiso impulsar y que las Comunidades Autónomas debían concretar hacia los municipios tras la entrada en vigor de la Ley. Más bien la situación se mantiene estática. Las Comunidades Autónomas apenas están moviendo ficha. Leer+
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