Francisco Velasco: De nuevo sobre el régimen jurídico de los organismos públicos locales

"Las hipotéticas reducciones de la potestad de autoorganización local son más competencia de cada Comunidad Autónoma que del Estado" 

Francisco Velasco Caballero. De nuevo sobre el régimen jurídico de los organismos públicos locales. Instituto de Derecho Local-UAM. Es una duda reiterada en la práctica, desde que se aprobara la Ley 40/2015 (LRJSP), si los ayuntamientos están sometidos al mismo régimen específico de los organismos públicos de la Administración General del Estado (regulados hoy por la LRJSP). La cuestión central es determinar si la actual remisión del art. 85 bis. 1 LBRL a la LOFAGE se puede entender ahora como una remisión a la ley que ha derogado la LOFAGE (la LRJSP).

 Inicialmente, al poco de aprobarse la LRJSP, ya dije que, en mi opinión, la remisión de la LBRL a la LOFAGE hoy ha sido simplemente derogada. Los argumentos están aquí.La misma conclusión se puede alcanzar ahora, en mi opinión, a partir de la jurisprudencia constitucional sobre la LRSAL. En las ocho sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional se reitera un parámetro argumental que considero determinante. El Tribunal Constitucional empieza por declarar que la autonomía organizativa local está garantizada directamente por la Constitución (art. 137). Y aunque está autonomía es limitable por la ley (tanto autonómica como estatal), tal limitación ha de estar en todo caso justificada en otros bienes o principios constitucionales, y debe ser proporcionada. Esto es, la autonomía organizativa no la configura la ley, la establece directamente la Constitución y la ley la encauza, ordena o limita. Además, ni siquiera es al Estado a quien, en primera línea, corresponde uniformizar la organización local. Tal limitación de la potestad de autoorganización local, cuando esté justificada, corresponde primariamente a cada Comunidad Autónoma. Veamos:

Conforme a la STC 41/2016, FJ 5:

La organización de los Ayuntamientos afecta claramente a su autonomía, que está constitucionalmente garantizada (arts. 137 y 140 CE). La legislación sobre régimen local debe asegurar espacios a la autoorganización local. Tal legislación ha de ser, en principio, autonómica. No obstante, la normativa básica puede ―identificar aquel núcleo del ordenamiento que requiere de elementos comunes o uniformes en función de los intereses generales a los que sirve el Estado, incluyendo únicamente ―aquellos aspectos que sean necesarios, sin quepa agotar todo el espacio normativo que debe corresponder al legislador autonómico, en especial en las cuestiones relacionadas con la organización y funcionamiento interno de los órganos‖ [STC 103/2013, FJ 5 e), que sintetiza la doctrina de las SSTC 32/1981, FJ 5; 214/1989, FJ 6; y 50/1999, FJ 3].

En relación con los consorcios se dice en la STC 180/2017, FJ 7:

El consorcio, como instrumento que permite la colaboración voluntaria del ente local con otras Administraciones públicas en relación con los servicios locales y los asuntos de interés común (art. 57.1 LBRL), se conecta directamente con la potestad de aquéllos de elegir una u otra forma organizativa a través de la que ejercitar las competencias que tiene atribuidas para la realización de los intereses locales. En este sentido el art. 57.3 LBRL, al configurar la fórmula consorcial como subsidiaria de la vía convencional y, en todo caso, condicionada al cumplimiento de criterios de eficiencia y sostenibilidad financiera, limita la indicada capacidad de decisión y, de este modo, incide en el ámbito protegido por la autonomía local, pero no lo hace de un modo inconstitucional por los siguientes motivos: a) En primer lugar, porque los entes locales conservan amplios espacios de opción organizativa. b) En segundo lugar porque la legislación estatal, con esa previsión restrictiva, se orienta a la realización de los principios generales de buena gestión financiera (art. 32.1 CE) y sostenibilidad financiera (art. 135 CE). c) Por último, como afirma la STC 111/2016 respecto de otros límites impuestos al margen de decisión de los entes locales [FJ 12 a)], la relativa ausencia de determinación «no puede entrañar un problema en el contexto de una regulación afirmada como básica y, por tanto, incompleta o necesitada del complemento autonómico; a la que se añade la legislación sectorial del Estado y las Comunidades Autónomas, que es la encargada de definir concretamente las competencias locales» [SSTC 214/1989, FJ 3, letras a) y b) y c) y 41/2016, FJ 9].

Luego, en la STC 44/2017, FJ 2, se dice:

La doble prohibición encerrada en la disposición adicional novena LBRL (apartados 1, 3 y 4, primer párrafo) interfiere en la capacidad de organización que ha de corresponder a los municipios, provincias e islas (arts. 137, 140 y 141.1 CE), pero lo hace legítimamente. Que los entes instrumentales vinculados a las corporaciones locales no puedan crear ni participar en la creación de otros entes instrumentales no supone, en rigor, la proscripción de la descentralización funcional como técnica organizativa; supone que la decisión de emplear esta técnica debe corresponder necesariamente a los órganos de gobierno de la corporación y, entre ellos, al pleno [art. 85 bis a) LBRL]. La otra prohibición de creación de entes instrumentales pesa ya, directamente, sobre la propia corporación (disposición adicional novena LBRL, apartado 1), pero está configurada como una consecuencia del incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera; tal prohibición rige solo «durante el tiempo de vigencia de su plan económico-financiero o de su plan de ajuste». No se produce, en consecuencia, la vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada (arts. 137, 140 y 141.1 CE).

Y por último, e incluso con más claridad, el mismo criterio se sigue en la STC 54/2017, FJ 4 b):

La organización de los entes locales corresponde primariamente a los propios entes locales, por virtud de su autonomía constitucionalmente garantizada (arts. 137, 140 y 141.1 CE). No cabe excluir, ciertamente, el juego de otra legislación, pero esta «ha de ser, en principio, autonómica»: «las técnicas organizativas y los instrumentos de cooperación forman parte, de entrada, de la potestad de auto organización local y de las competencias sobre régimen local que tienen atribuidas las comunidades autónomas» [STC 41/2016, FFJJ 5 y 8 b)]. Por eso, en este ámbito, la extensión de las bases debe ser reducida, limitada a un «núcleo» de elementos «comunes» o «uniformes» en función de los intereses generales a los que sirve el Estado, y «sin que quepa agotar todo el espacio normativo que debe corresponder al legislador autonómico, en especial en las cuestiones relacionadas con la organización y funcionamiento interno de los órganos» [STC 103/2013, FJ 5 e), que sintetiza la doctrina de las SSTC 32/1981, FJ 5; 214/1989, FJ 6, y 50/1999, FJ 3]

Todo lo anterior, aunque no se ha enunciado directamente en relación con el art. 85 bis. 1 LBRL (y su hipotética remisión dinámica a la LRJSP), sí permite formular un criterio claro de principio. Como dice el Tribunal Constitucional, la organización municipal es un ámbito decisorio en principio propio de cada entidad local. Lógicamente, este poder de autoorganización tanto se puede expresar en forma normativa (un reglamento orgánico), como en la creación de concretas entidades locales instrumentales.  El mismo Tribunal admite que la ley pueda reducir ese poder de autoorganización. Pero tal reducción, además de estar reservada a la ley, ha de ser muy medida (debe estar justificada para la satisfacción de otros bienes o principios constitucionales). Y por último, esas hipotéticas reducciones de la potestad de autoorganización local son más competencia de cada Comunidad Autónoma que del Estado. Estos tres enunciados son claramente restrictivos, por distintas razones, del poder estatal para regular y uniformar a las entidades instrumentales del sector público local. Podría afirmarse, entonces, que la Constitución contiene un criterio de principio contrario a la uniformización del sector público municipal.  A partir de aquí, y para la cuestión que nos ocupa, se puede decir que:

-a)      El Estado puede establecer algunas normas fundamentales o selectivas sobre los organismos públicos locales (y más en general, sobre el sector público local). Pero no es propio del Estado establecer de forma exhaustiva dicho régimen jurídico. Según esto, una hipotética regulación uniforme o simétrica del sector público estatal y el local sería, de entrada, inconstitucional. Cabría la extensión selectiva de algunas normas propias del sector público estatal al local. Pero no la remisión en bloque. Por definición, quien remite por completo la regulación del sector público local a lo establecido previamente para el sector público estatal no está ponderando suficiente y específicamente ni la garantía constitucional de autonomía local ni la competencia autonómica sobre desarrollo legislativo en materia local. Parece claro que si el Estado puede (y debe) regular por completo y con detalle el régimen del  propio sector público estatal (cual hace en la LRJSP), pero tiene graves límites constitucionales para regular el sector público local, la extensión pura y simple de la exhaustiva regulación del sector público estatal de la LRJSP a los ayuntamientos necesariamente desborda los límites constitucionales.

 -b)      Dicho ya que no es constitucionalmente admisible la equiparación del sector público estatal y local, a efectos de su regulación por el Estado, la interpretación de todo el ordenamiento conforme a la Constitución impide ver en el actual art. 85 bis 1 LBRL una remisión abierta y dinámica a la regulación de la LRJSP. Se puede entender –a lo sumo– que las singularidades expresamente enunciadas en el art. 85 bis LBRL son limitaciones selectivas (y justificables) tanto al poder de autoorganización local garantizado constitucionalmente como a la competencia autonómica de desarrollo legislativo del régimen local. Pero ambas garantías constitucionales quedarían esterilizadas si se interpreta que, incluso una vez derogada la LOFAGE y a falta de una opción legislativa expresa en la LRJSP, el completo régimen del sector público estatal rige también en los ayuntamientos. 

En mi opinión, la única forma de que algunas normas de la LRJSP puedan extenderse a los ayuntamientos es mediante una opción legislativa expresa y necesariamente selectiva. Y lo cierto es que en la actualidad no existe ni siquiera esa decisión legislativa expresa.